Principales desafíos económicos de cara al ciclo político 2017 – 2021

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Es necesario decir que este artículo no busca ser un glosario extremadamente detallado de los desafíos económicos que enfrentará el próximo gobierno, sobre todo porque algunos de ellos surgirán paulatinamente. Busca, más bien, diagramar el escenario económico nacional actual y sus principales desafíos estructurales, que marcaran en alguna medida la pauta de los próximos cuatro años, por fuera de las mitificaciones construidas durante una campaña electoral, cuya principal característica fue distanciarse del fondo en pos de la forma.

El método más efectivo para entender la realidad económica nacional actual, sobre todo por la interconexión comercial mundial, es partir de lo general a lo particular. Es así que es, en buena medida, imposible entender los desafíos económicos nacionales, presentes y futuros, sin tener una aproximación, aunque sea mínima, a los ciclos económicos globales en los cuales el país está indefectiblemente inmerso, pese a los artilugios argumentales que suele ofrecer la oposición. Esto cobra mayor importancia si entendemos que, estructuralmente, aproximadamente cuatro quintos de las exportaciones nacionales se encuentran en la categoría de “materias primas”, es decir, bienes con escaso o ningún valor agregado en su elaboración. De ellos, cinco productos implican casi la totalidad de los ingresos por exportaciones primarias, lo que denota una escasa diversificación productiva.

El último shock global (2014), que se desató fundamentalmente por un cambio en la estrategia de expansión económica de China, sumada a efectos persistentes de la crisis financiera de 2008 en Estados Unidos y Europa, ha dejado al mundo según el Banco Mundial con un crecimiento promedio cercano al 3,1% en 2016, y una proyección de 3,4% para 2017, con pocas perspectivas de mejora sustancial. Este shock redujo directamente los precios internacionales de las materias primas, afectando a los países cuyas balanzas comerciales dependían en mayor medida de dichas exportaciones, y beneficiando a quienes las importaban. A raíz de esto una diversa gama de fenómenos, y de desafíos asociados a ellos, se desataron a escala global. Todos se desprendieron de condiciones estructurales previas, como la especialización productiva primaria, que es el principal problema estructural de las economías de América Latina; más marcado en algunos países que en otros.

Poco más de dos años y medio después del epicentro del shock global, el precio del petróleo ha retomado una tendencia ascendente en los últimos meses. Después de la caída histórica entre mediados de 2014 e inicios de 2015, de cerca de $105 dólares a $45 dólares en el precio del barril de petróleo WTI (la referencia para Ecuador), y su posterior caída a cerca de $30 dólares a inicios de 2016, esta tendencia ascendente en el precio se ha debido sobre todo a condiciones políticas, como las iniciativas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo – OPEP –, la cooperación y acuerdos entre Arabia Saudita y Rusia, los recientes ataques de Estados Unidos a Siria, entre otras. Al martes 11 de abril del 2017, el precio de referencia del WTI se encuentra en $53.08, y esto tiene un claro efecto en la economía nacional. El primer trimestre del 2016 el Producto Interno Bruto – PIB – tuvo una caída de 1,9%, sin embargo, el último trimestre de 2016 tuvo un crecimiento de 1,7%, marcando una tendencia de recuperación que, de no tener factores externos marcados, y ante la ausencia de un nuevo shock en el horizonte, se acentuará durante el ciclo político 2017–2021, dado que la tendencia del precio del petróleo es al alza.

De acuerdo a esto, los principales desafíos económicos del Ecuador en el periodo 2017 – 2021, podrían estimarse en los siguientes:

Caída de la competitividad comercial:

A raíz de los problemas de balanza de pagos en las economías latinoamericanas, derivadas del shock global de 2014, los países de la región optaron por depreciar sus monedas para hacer más competitivas sus exportaciones. Dado que todas las economías regionales tuvieron una dinámica similar, estas variaciones pudieron evolucionar casi a la par. Sin embargo, debido a la dolarización, el Ecuador no tiene soberanía en su política monetaria, por lo que no puede depreciar su moneda al igual que sus pares regionales. Es más, la tendencia del dólar es a la apreciación, por esta razón Ecuador enfrenta una doble reducción de la competitividad de sus exportaciones. Por un lado, por la depreciación de las monedas de las economías regionales, en el caso de Colombia y Perú con exportaciones bastante similares a las del Ecuador, y, por otro, por la apreciación del dólar, lo que agudiza el problema.

Dicho esto, hay que recalcar que salir del dólar no es una opción actualmente para el Ecuador – sobre todo porque está entre las tres instituciones con mayor legitimidad social, junto a las fuerzas armadas y la iglesia –, esto, de acuerdo a lo anunciado por el gobierno entrante, está bastante claro. Sin embargo, las brechas de competitividad comercial derivadas del shock de 2014 existen, y la única manera de saldarlas es con herramientas de política comercial complementarias, que el gobierno entrante no ha planteado aún de manera clara, exceptuando el anunció de campaña de que se continuaría con el proceso de eliminación de las salvaguardias comerciales, lo que en realidad empeora el escenario.

Cabe resaltar que, contrario a lo que se instaló en el imaginario colectivo durante esta campaña electoral, el proteccionismo comercial, incluso de manera más marcada a las salvaguardias, fue parte esencial de la estrategia de desarrollo, sobre todo industrial, de los países de mayor fortaleza económica actual a nivel global. Esto sobre todo debido a la necesidad de desarrollar encadenamientos productivos con valor agregado dentro de los países, estrategia que precautela la protección de la producción nacional para potenciar su desarrollo en el mediano plazo, por sobre las rentas derivadas de menores precios de importación y exportación en el corto plazo.

La deuda interna y externa:

Los problemas de deuda externa en el Ecuador, si los analizamos en contraste y no solamente como variable aislada, no son pronunciados, sin embargo merecen atención. Con datos del Banco Mundial para 2015, el campeón global en nivel de endeudamiento es Japón, con 249,11% de deuda como porcentaje del PIB, también están países como Estados Unidos, Singapur y Francia, con 105% los dos primeros y el último con 95% en el mismo indicador. Al mismo tiempo, países de la región como Brasil, Argentina y Colombia tienen en este indicador 63,31%, 52,13% y 50,57% respectivamente. Ecuador, en contraste, se encuentra con un nivel de endeudamiento externo inferior al promedio regional, con cerca de un 38% a 2016. Esto no quiere decir que la deuda no deba tenerse en cuenta. Un análisis mucho más pormenorizado es necesario, sobre todo debido al componente de deuda que el Estado tiene con el sector bancario y financiero público, el elevado componente de corto plazo en el endeudamiento público, y la preventa de petróleo, factores que hacen que una menor necesidad de contraer deuda para solventar el gasto público sea un punto de atención para el siguiente gobierno.

Un menor nivel de endeudamiento siempre será lo más deseable, sobre todo porque genera mayor estabilidad macroeconómica en el mediano plazo, sin embargo – y esto todo inversor lo conoce de primera mano –, un determinado nivel de endeudamiento es preferible de acuerdo a los ingresos futuros que este puede generar, es decir, si la tasa de retorno de la inversión es elevada, el endeudamiento es lo más deseable en el mediano plazo. Ejemplos históricos abundan, especialmente en los procesos de desarrollo asiáticos, en los que altos niveles de endeudamiento se tradujeron en incrementos de productividad que permitieron solventar dichas deudas en plazos moderados. Es así entonces que no solamente debe analizarse el nivel de endeudamiento, sino el sentido del mismo y su aporte al desarrollo.

El ajuste del presupuesto del Estado sosteniendo la demanda agregada para generar empleo:

Para dejar la muletilla técnica, definamos para fines prácticos que la demanda agregada es la demanda general de bienes y servicios en una economía, en este caso, la ecuatoriana. Como complemento a la menor necesidad de endeudamiento, es necesaria también una reestructuración del Presupuesto General del Estado – PGE –. Cabe puntualizar que existen tipos de reestructuración, dependiendo de las cuentas del PGE que sean cambiadas. Por ejemplo, es diferente recortar en inversión en infraestructura, que recortar el presupuesto en salud, ambas tienen diferentes efectos sobre la demanda agregada de acuerdo al recorte presupuestario que generan en las familias, y dependiendo al efecto multiplicador – incrementos progresivos en la producción de acuerdo a la cadena productiva – que tengan en la economía. Entre mayor sea la demanda agregada en la economía, y mayores sean los efectos multiplicadores del gasto público, mayor será la magnitud de la activación del ciclo virtuoso de la economía, es decir, la relación recíproca entre generación de empleo y crecimiento económico.

Teniendo como referencia el 2016, año en el que se efectuaron las reestructuraciones más fuertes por el shock de 2014, el PGE fue de $29.835,10 millones de dólares, de los cuales $22.059,95 millones, el 73,94%, provinieron de los ingresos permanentes – fundamentalmente impuestos –, y $7.775,14 millones, el 26,06%, provinieron de los no permanentes – fundamentalmente ingresos petroleros –. Si bien buena parte del PGE del 2017 está decidido ya por el ejecutivo, podemos ver de acuerdo a la tendencia que el desafío del siguiente gobierno será maximizar el incremento de la demanda agregada y de los efectos multiplicadores de la economía de acuerdo a la optimización del PGE, sobre todo porque esa es la fórmula que, como se planteó anteriormente, podría generar mayor empleo. Finalmente, no puede dejarse de mencionar que esta reestructuración del PGE debe tener en cuenta la necesidad de potenciar las pequeñas y medianas empresas, y la economía popular y solidaria, que sostienen en considerable medida el empleo nacional.

Gastos PGE 2016

Este cuadro muestra claramente la reestructuración del PGE, ya efectuada para 2016 por el ejecutivo, en función de adaptarse a los efectos más fuertes del shock del 2014, que representó una reducción del PGE entre 2015 y 2016 del 18,15%, esto es $3.862 millones. Se evidencia como las contracciones nominales más grandes del PGE del 2016 fueron en bienes y servicios de consumo, obras públicas, bienes y servicios para inversión y transferencias y donaciones corrientes. Todas ellas con menor efecto contractivo relativo en la reducción de la demanda agregada y los efectos multiplicadores del gasto público.

En contraparte, se puede evidenciar también que aquellas cuentas con mayores efectos sobre la demanda agregada y los efectos multiplicadores del gasto público se precautelan, es decir, tienen variaciones negativas mínimas cuentas como gastos en personal, que se distribuyen, en su mayoría, de la siguiente manera: Docentes del magisterio y docentes e investigadores universitarios $2.475,16 millones, Profesionales de la salud $1.347,96 millones, Fuerzas Armadas $1.163,33 millones, Policía Nacional $1.033,18 millones y Jueces $322,88 millones. También se sostuvieron en el PGE rubros asociados a las contribuciones a la seguridad social a través del IESS, ISSFA, ISSPOL con un peso de $576,69 millones y las transferencias a cargo del MIES para el Bono de Desarrollo Humano, Pensión de Adultos Mayores y Personas con Discapacidad por $621,15 millones.

La transformación productiva:

El problema estructural más grande del Ecuador, históricamente, es su escasa industrialización. Esta es la fuente de problemáticas, escasamente entendidas en el discurso político de las elecciones presidenciales del 2017, tales como: subempleo, vulnerabilidad a shocks externos, baja productividad, salarios dispares que generan inequidad, déficit en la balanza comercial, entre muchos otros.

La principal consigna del plan de gobierno de la Revolución Ciudadana en 2006, en materia económica, fue la reestructuración productiva del Ecuador, marcando un horizonte industrial conocido como el cambio de matriz productiva. Si bien han existido avances considerables en las condiciones económicas nacionales, por ejemplo, con la duplicación del PIB en estos 10 años, la reducción de la deuda pública, la reducción de la inequidad y la reducción más marcada de la pobreza en la historia republicana; existen desafíos económicos claramente pendientes, que de una y otra manera limitan los avances. El principal de los desafíos es el proceso de industrialización, ya que, como se dijo al inicio de este artículo, más de 4 de cada 5 productos que comercia el Ecuador con el mundo son materias primas.

Sin embargo, tampoco podemos obnubilarnos de la realidad y del contexto global. El proceso de industrialización más rápido de la historia de la humanidad fue el de Corea del Sur, que dependiendo del análisis que se lea tomó entre 25 y 30 años. De igual manera, si nos remitimos a los análisis de la CEPAL de principios de los 60s sobre el desarrollo del Ecuador, podemos evidenciar claramente que, a diferencia de otros países de la región, la industrialización era escasamente posible en nuestro país, sobre todo debido al déficit marcado en infraestructura, estructuración de un mercado laboral asalariado, insipiente inversión estatal por la necesidad de reformas institucionales, entre otras. Esto, sumado a restricciones de carácter político: élites económicas primordialmente exportadoras e importadoras, con escasa o nula iniciativa industrial y que, más que buscar un desarrollo nacional, parecen haberse acomodado perfectamente a la especialización del trabajo otorgada a la región desde su etapa colonial.

Adicional a esto, debido a su histórica especialización en productos primarios, el Ecuador, al igual que la mayor parte de la región, no tiene incentivos estructurales a la inversión industrial, ya que ésta, durante sus primeras etapas, es de alto riesgo; razón por la que todos los países industrializados apostaron – hasta alcanzar una ventaja en productividad con sus pares comerciales – por un proceso de industrialización con alto componente estatal, resaltando los países asiáticos y Alemania, que implementaron desde agendas de planificación intersectoriales, hasta coordinación en sectores prioritarios de inversión estatal a través de banca en algunas ocasiones totalmente pública, e inversión directamente en empresas públicas industriales.

Dadas las condiciones actuales de desarrollo de infraestructura, capital humano, entre otras, es mucho más viable plantear un desarrollo industrial nacional – por fuera del discurso liberal que permeó durante la campaña–, como continuación del proyecto de transformación de los últimos 10 años. Sin embargo, para consolidar este proceso, se requiere una fuerte intención política, misma que busque acuerdos en materia económica, pero que no piense en ceder las condiciones mínimas necesarias para el desarrollo industrial nacional, punto que, a raíz de la aplicación del tratado comercial con la Unión Europea, entra en problemas.

El desarrollo agrícola:

Ligado al desarrollo industrial, es necesario el énfasis en la política de fomento agrario que, desde los sectores involucrados, demanda mayor intervención ligada a un incentivo de crédito público. Uno de los puntos clave en la producción agraria es justamente la agregación de valor en la producción, proceso que en alguna medida sí se desarrolló en el Ecuador al pasar, por ejemplo, de la exportación de cacao a la exportación de chocolate. Sin embargo, una política estructural de desarrollo de agroindustria es una tarea pendiente, que vincule los avances en la educación superior y los institutos técnicos y tecnológicos a la productividad agrícola. Sobre este punto el nuevo gobierno parece estar claro, aunque persisten inconvenientes en temas relacionados a la extrema concentración de la propiedad del suelo, que solamente puede enfrentarse a través de una reforma estructural, que al momento no ha sido planteada.

Según el índice de competitividad global, las mejoras marcas durante este periodo se dieron en Educación Superior e Información, Infraestructura y Salud y Educación Básica, con ascensos de 25, 18 y 13 puestos en la escala global respectivamente. Esto llevó a que, en 2013 – el año previo al shock – el Ecuador alcanzara el puesto número 71 de 141 países. Para 2016 el descenso fue de 20 puestos, y el factor principal de dicha caída – prácticamente el único – fue el entorno macroeconómico, en el que pasamos del puesto 44 al 103, debido esto a las variables previamente analizadas, sobre todo la magnitud del impacto sobre las finanzas públicas de la caída del precio del petróleo, y la pérdida de competitividad comercial por el doble golpe que se deriva de no tener soberanía en la política monetaria nacional.

El índice de competitividad global es un referente de contraste de la situación económica de los países a escala global. Tiene algunos elementos de valoración propios de la teoría económica liberal, sin embargo, denota claramente que la estabilidad macroeconómica es una de las variables clave a ser mejorada en el próximo ciclo político. Esta mejora en la estabilidad macroeconómica se dará paulatinamente por “inercia”, debido a la recuperación de los precios del petróleo. Pero, para estabilizarse estructuralmente en el mediano y largo plazo, requerirá, necesariamente, una mayor diversificación productiva, y un mayor nivel de industrialización. Es así que la superación de la condición de dependencia externa de la economía nacional, solamente podrá superarse a través de un proyecto nacional de diversificación productiva en el marco de un proyecto industrial. Esto, a su vez, posibilitará en mayor medida el direccionar inversión extranjera que realmente aporte al proceso de transformación productiva nacional, y no simplemente capitales golondrina, que devienen de la liberalización a ultranza.

Es evidente que, adicional a las medidas económicas, el gobierno entrante de Lenin Moreno requiere enviar señales políticas fuertes, entre las cuales destacan primordialmente las enfocadas a palear la corrupción, mejorar los concursos y méritos y oposición para fortalecer la independencia de los poderes del Estado, mantener puentes de diálogo con sectores que se encontraron en la periferia política del gobierno durante estos 10 años, entender las necesidades de determinados sectores de la sociedad en el marco de su propia cosmovisión cultural, adicionalmente, a entender que la configuración socioeconómica de la sociedad ecuatoriana es diferente a la del 2006, sobre todo debido al crecimiento marcado de la clase media, que en 2006 era de menos del 25% y, en la actualidad, es superior al 40% de la población nacional, y sumada a la clase alta llegan al 55%; por lo que su enfoque tanto discursivo como político programático debe cambiar. Es necesario entender también que durante este periodo de gobierno el debate político pasará en mayor medida a la Asamblea Nacional, por lo que es posible que muchos de los cambios políticos de forma y fondo, requeridos para este periodo, no dependan solamente de Lenin Moreno, sino de una propuesta política que necesita hacerse legible en la sociedad, y que tenga claras las ideas del proyecto nacional de cambios estructurales que requiere el Ecuador.

Este artículo fue publicado también en http://www.kafeina.tv/ acompañado de la siguiente obra de Carlos Rosero.

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